Невыносимое бремя легальности

Существование российского малого и среднего бизнеса невозможно в полностью «официальном» пространстве. Несовершенство и противоречивость экономического законодательства приводит к тому, что бизнес, строго следующий букве закона, практически неизбежно «вылетит в трубу». Признаваемая экспертами, предпринимателями, и государственными служащими принципиальная невыполнимость законодательных актов приводит к институализации неформальных практик взаимодействия между бизнесом и государственными контролирующими органами, которые, по сути, подменяют собой неработающие законы: к такому предположению пришли сотрудники российского Института Проблем Правоприменения, проведя опросы российских предпринимателей.

Проблема взаимоотношений между бизнесом и государством остаётся одной из ключевых, от решения которых зависит успешное развитие российской экономики. Казалось, период постсоветской трансформации остался позади вместе с полной законодательной неразберихой, «крышеванием» бизнеса криминальными структурами и неконтролируемыми захватами предприятий. По мнению экспертов, современное российское экономическое законодательство стало вполне благоприятным для бизнеса — сравнительно невысокое налоговое бремя, устранённые противоречия между местными и федеральными законами должны были сделать практики их применения прозрачными для всех участников диалога.

В то же время, согласно оценкам экспертов к середине 2000-х годов непосредственные издержки бизнеса на взятки и вымогательства вырос до цифры в 316 млрд долларов. Эта сумма, даже учитывая сложность составления статистики неформальных расходов юридических лиц, колоссальна — более двух годовых бюджетов страны. С другой стороны, сами представители бизнес-структур оценивают среду взаимодействия с государством как крайне некомфортную, что подтверждается рейтингами Мирового банка. К примеру, в рейтинге простоты ведения бизнеса Россия занимает 120 место, уступая Никарагуа, Ливану и Эфиопии.

На практике «некомфортность» этой среды, как утверждают эксперты, существенно сказывается на реальных ценообразовании, добавляя от 25 до 60 процентов к стоимости объектов недвижимости, в 1,5-2 раза снижают доступность потребительских благ для работающего россиянина в сравнении с европейцем. Эти издержки исследователи приписывают так называемому вненалоговому бремени государства — квазиналогам, взяткам, и так далее. При этом, степень вненалогового бремени в нынешние годы совпадает с аналогичными цифрами начала 90-х годов.

Вопрос, который поставили перед собой социологи Института Проблем Правоприменения звучит следующим образом: как такое возможно в условиях улучшающегося экономического законодательства? Для того, чтобы найти на него ответ, учёные проанализировали более 200 интервью с предпринимателями из разных российских городов, экспертами — бухгалтерами, финансистами, юристами, а также — множество публикаций СМИ, посвящённых этой проблеме.

Фундаментальная проблема, которая объединила множество работ, посвящённых выявлению реальных, а не декларируемых практик применения нормативных актов, заключается в противоречии между законом и индивидуальным поведением людей, чью деятельность он контролирует. Закон, как и любой другой акт социального взаимодействия, не может идеально регламентировать поведение каждого человека, который попадает в поле его воздействия — индивидуальные особенности каждой отдельной ситуации применения закона, равно как и её участников приводят к тому, что на результат такой ситуации воздействует поведение конкретного представителя закона и конкретного его объекта. На его применение влияет и представления участников конкретных ситуаций о соответствии закона «справедливости», а также — субъективным выгодам сторон, которые участвуют в его применении. Все это приводит к тому, что практика может поменять как саму норму, так и повлиять на её интерпретации.

Современное же российское законодательство становится благодатным полем для взращивания подобных, если можно так сказать, субъективных практик их применения. Исследователи называют несколько предшествовавших тому причин. В первую очередь, постсоветская Россия не возвела в ранг закона существующие и «разрешённые» практики. Свою правовую систему Россия приобрела другим путём — частично законы были списаны с чужих образцов, частично созданы для того, чтобы противодействовать принятым в постсоветском обществе образцам поведения. Это приводит к тому, что законы не соответствуют тем самым представлениям о справедливости, о которых говорилось выше, а также — принятым в обществе способам урегулирования конфликтов, противореча повседневному опыту.

К тому же, частота изменений экономического законодательства, обусловленная стремлением государства свести к нулю возможности его обойти, приводит к феноменальному усложнению законодательства, а также — к появлению прямо или косвенно противоречащих друг другу законодательных актов. Ситуация законодательной шизофрении приводит к тому, что предприниматель, желающий действовать абсолютно легально, выполняя один закон, может тут же нарушить другой и даже не узнать об этом.

Выходит, что с одной стороны предприниматель неизбежно будет нарушать закон и таким образом вынужден будет постоянно платить за это, с другой стороны, такая ситуация ставит последнего в постоянную и прямую зависимость от контролирующих структур, от которых, по сути, зависит размер и частота этих выплат. В этих условиях плата, которую предприниматель должен вносить государству за саму возможность легальной деятельности, может превышать всю его прибыль.

Эти выводы позволили учёным Института предположить, что подобная ситуация рано или поздно приведёт к тому, что участники взаимодействия «бизнес — государство» будут по возможности стремиться снижать такие издержки, уводя в неформальную сферу как можно большую часть этого взаимодействия, что позволяет снизить расходы на легальность. Таким образом можно говорить о существовании как бы двух параллельных измерений экономической деятельности — в официальных отчётах и документах и в «реальности».

Неофициальная практика взаимоотношений между предпринимателем и «человеком государства» впитывает в себя законодательную норму, которая применяется избирательно, в зависимости от того, как сложились отношения между представителем государства и бизнесменом. Формирование таких практик, по мнению учёных, может проходить по нескольким сценариям. Закон может подчинить себе, регламентировать существующую традицию взаимоотношений, его могут использовать в своих интересах различные группы, применяя в зависимости от ситуации. Именно то, каким образом выглядят взаимоотношения между законом и устоявшейся традицией социальных отношений, и стало задачей социологов.

Опросы предпринимателей, проведенные сотрудниками ИПП показали, что многие люди начинают своё дело уже зная, что некоторые нормы закона придётся нарушать либо потому что «так делают все», либо потому, что они не рациональны и тяжелы в применении. Несмотря на это, новые в бизнесе люди рассматривают законы как алгоритмы, которые должны регулировать деятельность бизнеса. Нарушение этих правил рассматривается как безусловное отклонение от нормы. Однако, столкновение с реальностью, как показывают учёные, меняет эти представления.

Первое, что отмечают бизнесмены в интервью — неимоверная сложностьпроцедур регистрации различных видов экономической деятельности — предприниматель, решивший выйти из тени и легализовать свою прибыль, сталкивается с массой бюрократических препонов, требующих существенных затрат по времени. Правила отчётности невероятно сложны, а сроки её подачи — сжаты, из-за чего у бизнесмена практически не остаётся шанса разобраться в ситуации прежде, чем начать подавать обязательные сведения о своём деле. Более того, отчётность и обязательные платежи начинаются задолго до того момента, как новая фирма успевает получить первую прибыль.

Недовольство предпринимателей вызывает и организация работы ведомств, с которыми приходится иметь дело. Узнать о допущенных в отчётности ошибках можно только после того, как она составлена и подана, и все причитающиеся по ней налоги заплачены. Предварительных консультаций никто нигде в государственных структурах не оказывает. Бизнесмен проводит в очередях и попытках разобраться с правилами массу времени, при этом простаивает его бизнес. Обстановка постоянного цейтнота снижает шанс для бизнесмена выбрать оптимальную схему отчётности, заставляя выбрать наиболее очевидную и простую.

Ситуация развивается по принципу снежного кома. Налоговый инспектор нашёл в отчёте предпринимателя ошибки, заставил переделывать. Фирма тратит время на его переделку, инспектор вторично находит ошибки. В то же время подходит дедлайн сдачи отчёта, а следовательно растут штрафы, и предприниматель просто убирает из отчёта документы которые вызывали вопросы инспектора, из-за чего платит больше налогов, чем должен, причём штрафы растут, ведь число неуплаченных налогов выросло. Каждый шаг потенциально увеличивает затраты и потери.

Государственные служащие воспринимаются как власть — потому, что они могут обращать в свою пользу установленные правила. Любой, кто вынужден с ними контактировать, невольно становится потенциальным «нарушителем». Все эти нюансы делают каждый контакт с государством для неподготовленного человека суровым испытанием. Социологи отметили, что часто люди предпочитают заплатить штраф, лишь бы лишний раз не связываться с чиновником. Последние в интервью с бизнесменами выступают в образе средневековых христианских священников, единственных, кто способен прочитать «священное писание» - нормативный акт, и перевести или истолковать его по своему усмотрению, «хозяев» той сферы, в которой происходит диалог бизнеса и государства. В этом контексте неудивительно, что возможности бизнеса в интервью напрямую связывают с количеством неофициальных «связей» предпринимателя.

Отсюда вытекает и отношение к крупному бизнесу как к «ставленнику» власти — людям, которым государство позволяет быть богатыми. И он может в любой момент это положение утратить, поэтому вынужден быть показательно лояльным. Чиновники и крупный бизнес выступает здесь как привилегированные подданные, а «население», с которым чаще всего ассоциируют себя опрашиваемые, оказываются в этой системе источником дохода для «власти».

Собираемые государством налоги по большей части «разворовывается», небольшая их часть идёт на поддержку пенсионеров и бюджетников. Таким образом, налогообложение воспринимается как прямая эксплуатация экономически активного слоя населения. Такое отношение к налогообложению приводит к тому, что тактики сопротивления эксплуатации — уход от уплаты налогов — воспринимается как нечто очевидное и оправданное.

В такой системе представлений чиновник становится как бы соучастником нарушения законов, понимая, что выполнение всех правил сделало бы невозможно экономическую активность, которая приносит ему доход. Служащий, требующий неукоснительного исполнения всех правил превращается в глазах опрошенных в ходе исследования бизнесменов непреодолимым препятствием ведения экономической деятельности. Что, впрочем, не мешает многим респондентам быть патриотами и государственниками.

Большинство опрошенных предпринимателей подчёркивают, что что быть полностью законопослушным невозможно из-за того, что нет формального критерия законопослушания. Поскольку полной информации о правилах нет, нет и возможности чётко им следовать. Более того, бытует мнение, что номинальный налог покрывает всю прибыль предприятия. Из-за чего объём взимаемого налога становится объектом торга с государством, представители которого понимают невыполнимость формальных требований.

Следующей ситуацией взаимодействия бизнеса и власти , которую упоминают в интервью бизнесмены, становятся проверки со стороны контрольных органов. Проверки, и это отчасти подтверждается официальной статистикой, редко не выявляют какие-либо нарушения. Так, согласно отчёту Счётной палаты РФ, две трети проверок, проводимых налоговой инспекцией в первой половине 2000-х годов, заканчивались для предпринимателей штрафами. Проверки проводятся в общей сложности 19 различными государственными службами.

Оспаривать результаты проверок опасно, это может спровоцировать волну ещё более глубоких проверок, которые попросту остановят деятельность компании. А их результаты, учитывая все те же противоречащие друг другу законодательные акты, будут зависеть от личных отношений между проверяющими и бизнесменом. Инспектора могут делать свою работу сколь угодно времени, а для фирмы потери времени могут оказаться смертельными. Даже если предприниматель выигрывает в суде у государства, оспорив результат проверки, компенсации за простой ему не положено.

К тому же, проверяющая инстанция может заморозить счёт фирмы, или конфисковать еёдокументацию или технику, что также чревато для предприятия смертью. Конфликт с проверяющими только затягивает строптивца в новую череду проверок, поэтому, по словам респондентов, гораздо проще согласиться с результатами первой проверки и заплатить штраф. Неудивительно, что нарушения в ведении бизнеса воспринимаются и проверяющими, и предпринимателям как рутина.

Проблема кроется в том, что сам проверяющий во-многом зависит от поставленных «планов» - система здесь напоминает существующую «палочную» систему в силовых структурах. У налогового инспектора, например, существуют нормативы по количеству проведённых проверок, и по штрафам. Все они заинтересованы не только в пополнении кармана, но и в том, чтобы эти показатели выполнить быстро и без особых усилий. Сдерживающим фактором здесь выступает тот факт, что особо ретивому проверяющему, который сильно превысил показатели, придётся выполнить ту же норму и в следующем месяце, поэтому большинство проверяющих стараются выполнить план с незначительным превышением. Планы минфина по сбору налога по сути превращаются в квоты по сборам для территориальных подразделений налоговой службы, которые базируются на показателях прошлых периодов — эта практика и становится фундаментом взаимоотношений государства и предпринимателя.

Бизнесмен готовит отчётность, в которой обозначена сумма налога, если она соответствует представлению инспектора о том, сколько должна платить эта фирма, то он ищет в отчёте лишь явные нарушения. Если же сумма кажется недостаточной, фирма подвергается показательной порке — череде изнуряющих проверок, или инспектор пытается вступить с бизнесменом в переговоры.

Возникает парадоксальная ситуация — некоторые фирмы вынуждены подделывать отчётность в сторону не уменьшения, а увеличения налоговых поступлений, если «законная» сумма резко отличается от показателей налоговой. Неформальные отношения между инспектором и предпринимателем подразумевают совместную фальсификацию документов, что позволит выйти на некий устраивающий обе стороны уровень платежей. Более того, идеальная отчётность сама по себе может спровоцировать «порку» со стороны проверяющей инстанции. Чиновники понимают, что никакая фирма в сложившихся условиях без нарушений функционировать не может, и «чистую» отчётность воспринимают как попытку избежать установления «справедливых» платежей.

Для бюрократа складывается презумпция виновности гражданина — виноваты все — поэтому его задача — сделать так, чтобы с одной стороны не упустить своего, с другой стороны — не допустить самоуничтожения коммерсанта, который становится стабильным источником дохода и поводом для продвижения по службе. Проверяющий приходит в фирму, будучи уверен в том, тчо найдёт нарушение, вопрос лишь в том — сколько времени и сил на это придётся потратить. Предпринимателя, знающего, в свою очередь, что по-настоящему дотошная проверка в любом случае позволит выявить нарушения, предпочитает согласиться с «лёгким» нарушением обнаруженным инспектором на первом этапе проверки.

Каждый их участников ситуации понимает её — у налогового инспектора есть план по сбору налога, у пожарного инспектора — необходимость не допустить пожар. Каждый из них понимает, что если требовать от бизнеса выполнения всех требований — например, заставить платить в полной мере налог — предприятие не сможет купить необходимое количество огнетушителей. С одной стороны он будет давить на бизнес, требуя максимального исполнения его требований, с другой стороны — понимать, что его коллега из другого ведомства имеет те же интересы и точно также оказывает давление. На что-то оба будут вынуждены закрыть глаза.

Таким образом, как выяснили учёные, неопределённость, презумпция вины и непрозрачность закона — три «кита», на которых строятся взаимоотношения между предпринимателем и государством. Опытный предприниматель смиряется с тем, что непредсказуемость — результат вполне осознанной манипуляции бюрократии. В этих условиях его задача — быстро понять, чего от него хотят и постараться заключить неформальную сделку на максимально выгодных для себя условиях. Ситуация неопределённости оказывается выгоднее, чем соблюдение закона для всех участников диалога «бизнес-государство», не позволяя погубить экономическую активность под валом противоречащих законов.