Полномочия без денег: Как выжить мэру в «вертикали власти»

В Иркутской области, как и по всей стране, постепенно входит в завершающую стадию процесс выстраивания властной вертикали, или комплекса мер усиливающих подотчётность субъектов федеральному центру, а местного самоуправления (МСУ) – субъектам. Следствием этого процесса стала череда «муниципальных перезагрузок» в Иркутске, Ангарске, Усолье. С каждым месяцем всё меньше остаётся возможностей у избирателя воздействовать на органы власти, зато у самих органов власти становится всё больше возможностей влиять на избирателя. О том, как местное самоуправление выживает в условиях усиливающейся централизации, ИА "БайкалПост" рассказал депутат Государственной думы РФ, член фракции КПРФ Сергей Левченко.

- Как вы считаете, в чём плюсы и минусы создаваемой сегодня в иркутской области централизованной модели управления? Есть ли в условиях выстраивания «вертикали» будущее у местного самоуправления?

- Попробую на этот вопрос ответить подробно. Прежде всего, Иркутская область не является замкнутым пространством, и на неё в большой степени влияют условия, которые создаёт государство, выстраивающее «вертикаль». Конфликт между двумя моделями управления был заложен давно и постепенно разгорался целиком в нашей стране. Сейчас мы наблюдаем первые проявления такого конфликта.

- Почему это произошло?

- Около 15 лет назад был принят целый пакет законов, который сейчас принято называть 131 Федеральным законом. Эта реформа предложила обществу отделение местного самоуправления от государства. И сегодня эта концепция по-прежнему подтверждена законодательно. Но, как говорится, «гладко было на бумаге да забыли про овраги». Проблема в том, что этот же пакет законов по сути убил саму идею МСУ. Небольшое отступление, чтобы было понятнее.

Местное самоуправление зарождалось в незапамятные времена просто потому, что те или иные группы людей, проживающие компактно на общей территории, сталкивались с необходимостью решать какую-то задачу, важную для всех, но невыполнимую в одиночку. Сообщество обсуждало эту проблему и принимало коллективное решение, стоит или не стоит общими усилиями эту задачу выполнять. В случае положительного решения, коллективно собирались необходимые средства. Была гарантия, что результат, так сказать, соответствовал ожиданиям. Самоуправление в современной России – это нечто совершенно иное.

С одной стороны, МСУ отделено от государства, с другой стороны, на осуществление полномочий, реализации самоуправления на практике, нет необходимых ресурсов, потому что налог, или необходимый для самоуправления, собираемый коллективно ресурс, изымается областным центром. Местное самоуправление в Иркутской области – это улица с двухсторонним движением, деньги едут наверх, а полномочия вниз.

Итак, идея МСУ искажена, муниципалитет имеет около сорока установленных полномочий, которые ему определили сверху, не сказав, где он должен найти средства для их исполнения. Этот конфликт всё больше проявляется в разных областях. Но, вы знаете, мне кажется, что, так или иначе, обе модели имеют право на существование. Когда в государстве ситуация сложная, более эффективно использование централизованной схемы управления. Если ситуация более-менее спокойная, есть время на обсуждение всех точек зрения с учётом мнения меньшинства, можно применять более «свободную» форму. Сегодня же ситуация как в стране, так и в области кризисная, поэтому оправдана определённая централизация. В любом случае, я считаю, что главную роль играет не управленческая модель, а то, какие люди её воплощают – настроенные на развитие территории, или же озабоченные собственным карманом.

- То есть, в кризисной ситуации, вне зависимости от модели управления, всё будет зависеть от профессионализма кадров?

- Я имел в виду скорее «хорошие» кадры, нежели профессиональные. Жульё бывает тоже весьма профессионально, к сожалению. Я говорил о целях, с которыми человек идёт во власть. В зависимости от этих целей модель управления, какой бы она ни была, работает хорошо, или плохо. Хороший пример «некачественной» централизации мы увидели на последней сессии Законодательного собрания. Приняли закон, отменяющий льготы муниципальных организаций. Вот, предположим, мы убираем льготы с муниципальных детских садов, с бюджетных и казённых учреждений и хотим содрать с них почти миллиард.

- Которого у них нет?

- Конечно, у нас абсолютное большинство муниципальных образований дотационные, они и так не могут обеспечить свои полномочия деньгами, постоянно вынуждены ходить с протянутой рукой. А область им говорит: вот ты сейчас просишь у нас сто миллионов, а мы с тебя возьмём двести. Но это приведёт только к тому, что в следующий раз мэр будет просить триста. Если сегодня спросить любого мэра в области, согласен ли он с подобными нововведениями, я уверен, большинство бы сказало «нет».

- Выходит, централизация приводит к тому, что органы местного самоуправления вынуждены принимать и выполнять директивы, спущенные сверху, даже если они для них невыгодны?

- Да, область принимает решение, а муниципалитет вынужден подчиниться. Слова «невыгодное» здесь недостаточно. У местного самоуправления никто не спрашивал, считают ли они то или иное решение центра правильным. Более того, централизация часто приводит к тому, что мэры или главы администраций физически не могут реализовывать свои полномочия, предоставленные им федеральным центром. И поскольку каждый из нас живёт в муниципальном образовании, это противоречие касается в той или иной мере всех, ведь местное самоуправление — это мы, и у нас нет возможности распоряжаться ресурсами, которые мы собираем на общее дело. Опять приведу пример нового закона об отмене налоговых льгот. Вот, приняли закон. Директор муниципальной школы собрал учителей и сообщил, что школа нуждается в живых деньгах, их надо где-то найти, иначе их всё равно найдёт налоговая. А учителя уже пошли с этой просьбой к родителям.

Ещё один пример итогов такой централизации — отклонение Законодательным собранием законопроекта о наказах избирателей на 25-й сессии. Подобный закон существует уже в 22 территориях, в том числе и у наших соседей. Подобные законы позволяют депутатам решать какие-то небольшие проблемы избирателей. У каждого депутата есть в распоряжении небольшая сумма, поэтому какие-то небольшие вопросы он может решать, не дожидаясь, пока расходы будут включены в бюджет на следующий год. Например, отремонтировать протекающую крышу.

А в Иркутской области такого не будет, потому что большинство депутатов законодательного собрания (ЗС) проголосовали против. В Иркутской области, конечно, существует так называемый »народный» бюджет, которым «Единая Россия» размахивает на каждых выборах Но распоряжаться «народным бюджетом» может только одна партия. Получается, что есть депутаты, которые могут выполнять текущие просьбы избирателей за счёт «народного» бюджета, а есть те, которые не могут. И это как бы намекает избирателю — голосуй за «правильную» партию.

- Если подняться на уровень региона, может вертикаль власти привести к тому, что интегрированный в неё губернатор не сможет отстаивать интересы области в случае возникновения конфликта интересов с федеральными структурами?

- Вспомним прошлую сессию заксобрания. Предполагается ликвидировать налоговые льготы с собственности организаций, в результате чего муниципальные школы, вероятно, будут вынуждены расширить спектр платных услуг, например, сдавая в аренду часть своих помещений. При этом льготы остались у взлётно-посадочных полос аэропортов. Получается, что уж эти то организации платных услуг оказывать не могут. И, к сожалению, таких примеров по области немало. Управленческие решения принимаются исходя не из интересов территории, а конкретных организаций.

- Скажите, в условиях централизации смогут ли местные сообщества эффективно доносить до вышестоящих властей информацию о проблемах и своём видении того, как их решить? Или они вынуждены безропотно следовать указаниям, спущенным «сверху»?

- В том-то и проблема. Такого рода указаний для нижележащих структур по решению конкретных задач не поступает. Если бы такие указания были, тогда имел бы место диалог между МСУ и «вертикалью». Предположим, мэру поступает такое указание. Мэр может с ним согласиться или же может привести статистику, доказывающую, что такие методы применимы на его территории. Это был бы диалог. Но областная власть не берёт на себя обязательств давать рекомендации муниципалитетам относительно того, как решить их проблемы. Поступают очень просто, говорят мэрам: «вы там крутитесь как хотите, главное, давайте нам деньги, а мы с ними сами разберёмся, без вас».

Управление слишком упрощённое и абсолютно не эффективное. А в таком случае никакого диалога нет.

Формальные возможности для этого есть, региональный совет, например. Или право поприсутствовать на каком-нибудь заседании Законодательного собрания, или к депутату обратиться. Но это не работает, потому что такова сама система управления. Если вспомнить времена, когда я был депутатом областного ЗС, в большом зале во время заседаний места не было свободного от мэров. У них была уверенность, что если они пришли на заседание, выступили, то их, по крайней мере, услышат. И не исключено, что кто-то даже поддержит. Таки вещи, конечно, не слишком часто случались (понятно, чего в основном хотят мэры) но они были. Сейчас на заседаниях ЗС этих мэров нет.

- Почему?

- Потому что одна из главных структур представительной власти в области является, как бы это помягче сказать, продолжением администрации.

- Влияет ли «централизованная» модель управления на качество информации, которую федеральная власть получает с низов?

- Да, и это огромная проблема. Снизу вверх, по всем «этажам» власти часто идёт совершенно искажённая картина. Предположим, что из области в муниципалитет поступает задача, которую выполнить невозможно. И отказаться от неё нельзя. И местное сообщество отправляет «наверх» ложный отчёт о том, что плановые показатели достигнуты и задача выполнена. А у региональной и федеральной власти складывается неверная картина положения дел на местах. К примеру, недавно Иркутскую область высшие должностные лица, её представляющие, называли «территорией опережающего развития» (ТОР).

Вы знаете, я был в совместной комиссии Государственной думы и Совета Федерации по подготовке закона о ТОРах и хорошо его знаю, поскольку руководил одной из групп по его подготовке. ТОР – это локальная территория, где реализуется какой-либо крупный промышленный проект, она даёт дополнительные рабочие места и дополнительные доходы. Целый регион территорией опережающего развития называть нельзя, это говорит о полном непонимании смысла закона и его идеи. Зато красиво звучит. В то же время в области упали на четверть объёмы строительства, падают реальные доходы населения. К сожалению, стремление прятать за красивыми словами непростое положение территории, которой управляешь, встречается на всех уровнях.

- А вы можете предложить конкретные управленческие решения, которые могут изменить ситуацию к лучшему?

- Я уже говорил выше, по моему мнению, результат применения той или иной управленческой модели зависит не столько от самой модели, сколько от людей, которые её реализуют. Практика показывает, что на разных территориях одна и та же система может показать как хорошие, так и плохие результаты. В той, что существует сегодня, вполне можно работать. Естественно, иерархическая структура управления предполагает, что за подведомственную территорию нужно бороться, иногда даже с риском и ущербом для себя лично. Это очень сложная задача, которая может оказаться непосильной, если решать её исходя из, например, личного опыта ведения бизнеса. А ведь во власть сегодня часто приходят именно из бизнеса.

- Вы считаете, что опыта руководства бизнес-структурой недостаточно для управления территорией?

- У бизнес-структуры главная цель и основной результат деятельности – прибыль. У территории стоят гораздо более сложные задачи. Попробуем рассмотреть их на конкретном примере. Для того чтобы человек, живущий на территории всю жизнь, чувствовал себя комфортно, был при деле и имел перспективу, для этого должны быть созданы благоприятные для этого условия на всех этапах его жизненного пути, от детского сада и до пенсии. Однако, если пытаться решать проблему только одного этапа этого пути, толку будет мало. Вот, например, приняли решение повышать в стране рождаемость и ввели материнский капитал. Рождаемость повысили, а через пять лет вдруг поняли, что не хватает детских садов. Проблему приходится ломать об колено — президентский указ, большие федеральные субсидии. Наверное, мы эту проблему все же решим. Не так быстро, как это обещают власти в Иркутской области, но в течение ближайших нескольких лет.

Но ведь проблемы этим не закончатся, они существуют практически на всех остальных этапах жизни молодых людей. Со школами все более-менее ясно. Но вот, закончат они университеты. Будет у них гарантия получить работу по специальности? Нет. Затем — жильё. Высокие шансы сейчас у выпускника вуза найти собственное жильё? Нет. Объёмы вводимого в эксплуатацию жилья сегодня вполовину ниже, чем 25 лет назад. Более-менее комфортные условия созданы только для определённых этапов жизни наших сограждан, со всеми остальными связана масса проблем. И человек вполне обоснованно может сказать: «а в соседней территории с жильём и работой проще» и переедет туда. Именно поэтому за последние годы из иркутской области уехало народу на целый Ангарск.

Я привожу этот пример для того, чтобы показать, управление территорией на три порядка сложнее, чем управление бизнесом. Это как раз говорит о том, что управление территорией идёт с разрывами, не комплексно, о том, что люди, пришедшие из бизнеса, не задумываются о целостности этой жизненной цепочки.

- То есть, ваш рецепт заключается в смене управленческих кадров, постепенном вытеснении бизнеса из управления?

Дело не столько в экономической или социальной сфере, из которой человек вышел. Бывают случаи, когда люди из бизнеса оказываются неплохими управленцами. Это зависит только от цели, с которой человек приходит во власть: лоббировать аффилированный с ним бизнес или развивать территорию.

- И где можно найти таких людей?

- Везде. Нужно просто поставить задачу их искать. Лет 20 назад, например, в управлении вообще не было бизнесменов и управленческие задачи решались совершенно по-иному. Например, в Ангарске в конце 80-х обострилась экологическая обстановка, нужно было срочно уменьшить количество выбросов с предприятий. Многоцелевая задача: не допустить закрытия предприятий, уменьшить выбросы, и при этом сохранить объём производства. Все эти задачи были выполнены и выбросы за год сократились на 16 % при увеличении объёма производства. Как бы проблему решили сейчас? Потребовали бы от предприятий регулярной компенсации за устранение экологического ущерба. А это лишние затраты, не нужные руководителю предприятия, который может просто закрыть убыточный бизнес, выгнав на мороз всех сотрудников.

Поэтому я считаю, прежде всего нужно привлекать во власть государственников, из какой бы экономической или социальной среды они ни были и постепенно чистить систему от людей, преследующих исключительно субъективные интересы. Что касается модели, я убеждён, в любой управленческой практической деятельности встречаются элементы и той и другой модели — более, так скажем, авторитарной и предполагающей дискуссию. Но сейчас для Иркутской области больше подходит, как я убеждён, более централизованная модель, только не стоит забывать, что сосредоточение полномочий предполагает пропорциональное сосредоточение ответственности.