Бюджет компромиссов

Бюджет 2018 года можно назвать как сдержанным восторгом от прогнозируемых ещё за несколько месяцев радужных итогов 2017-го, так и задержкой дыхания перед финальным прыжком с трамплина. Региональным властям приходится идти на уступки федеральному центру, срезающему жирок с расходов на те регионы, которые, стараясь угодить, направляют в центр больше собранных налогов и берут на себя обязательства из серии «пятилетку за год», и муниципальным образованиям, которым надо привлекать учителей, врачей, воспитателей, платить зарплату местным бюджетникам, а также изыскивать средства на новые школы, детсады, больницы, дороги. Поэтому оптимизм региональных властей умеренный, затянутый в пояс.

10 ноября депутаты Законодательного собрания Иркутской области приняли в первом чтении бюджет региона на 2018-2020 годы. Предполагается, что доходы в 2018-м составят 126,8 миллиарда рублей, расходы – 133,6 миллиарда рублей. Дефицит при этих показателях будет равен 6,8 миллиарда рублей, или 5,4%.

В трёхлетнем бюджете России заложен пятипроцентный рост инвестиций в капитал, замедление инфляции на уровне 4%, а также рост валового внутреннего продукта с 1,2 до 3,1%. Кроме того, учитывается продолжение в 2018 году действия санкций, которые, по словам замминистра экономического развития региона Марины Петровой, дают как позитивный, так и негативный эффект. Из первого – развитие импортзамещения, из второго – ограничение поставок на мировой рынок продукции отдельных компаний, вытягивающее за собой снижение объёмов производства и налоговых отчислений. Также до 1 марта 2018 года действует ограничение добычи нефти, а она является стратегическим ресурсом Иркутской области (только на эту отрасль приходится треть собственных доходов региона).

Исходя из этих данных минэкономразвития региона составил «базовый», или «умеренно-оптимистичный», прогноз социально-экономического развития. В 2017 году власти области ожидают рост инвестиций в капитал на 6%, до 260 миллиардов рублей, в результате чего, по оценкам ведомства, примерно на 7% увеличится промышленное производство и на 3,4% вырастет валовый региональный продукт (ВРП).

«Учитывая, что на территории региона в перспективе планируется реализация ряда инвестиционных проектов, в том числе проекты компаний «Высочайший», «Группа «Илим» и «Фармасинтез», мы предполагаем на 2018 год рост инвестиций порядка 5-6%, валового регионального продукта – 3,6-3,9%. Эти показатели заложены в проект бюджета на 2018-2020 годы», - пояснила Петрова.

В чём суть перечисленных инвестиционных проектов? «Группа «Илим» в 2017 году запустила масштабную модернизацию Братского лесопромышленного комбината и планирует создать новое производство в Усть-Илимске. Объём капиталовложений оценивается в 53 миллиарда рублей. За это компания получила от региональных властей около 2,5 кубометров расчётной лесосеки.

В золотодобывающей промышленности – это работа нового горно-обогатительного комбината компании «Высочайший» на Угаханском месторождении. Уже с 2018 года планируется производить до 3 тонн золота в год. Разрабатывать месторождение планируется минимум до 2029-го, при этом ежегодные налоговые отчисления в бюджеты разных уровней оцениваются в 350 миллионов рублей.

А вот ещё одна гордость региональных властей – это компания «Фармасинтез», созданная уроженцем Индии Викрамом Сингхом Пуния. С 2016 года ходят разговоры о строительстве фармацевтического завода в Усолье-Сибирском, сейчас на выходе – подписание соглашения с областью. Объём инвестиций оценивается в 10 миллиардов рублей, планируется создать около 2-3 тысяч рабочих мест. Завод может стать новым градообразующим предприятием для моногорода, что, возможно, выведет его из затянувшейся депрессии.

По словам министра финансов Иркутской области Наталии Бояриновой, регион в 3-летнем периоде недополучит 3,6 миллиарда доходов, большая часть – 2,8 миллиарда – связана с решениями федерального центра о продлении введённой в 2013 году льготы по налогу на движимое имущество. Ещё более 450 миллионов рублей связано с налоговыми льготами на имущество для муниципальных образований. Вместе с тем из-за изменения нормативов на средние дистилляты (печное и судовое топливо) доходы по отчислениям с акцизов вырастут на 370 миллионов рублей.

Ещё одна серьёзная потеря по доходам связана со снижением уровня нецелевой финансовой помощи. Если в 2017 году её объём составлял 8,1 миллиарда рублей, то в 2018-м – он оценивается в 5,8 миллиарда, в 2019-м – 3,7 миллиарда, в 2020-м - 2,5 миллиарда. Это, по словам министра, связано с изменением индекса налогового потенциала региона, увеличившегося из-за роста собственных доходов в 2016-2017 году.

Так, в 2015 году, когда правительство РФ реализовывало налоговый манёвр, регион «провалился» по доходам, получив всего 88 миллиарда рублей, в 2016-м ситуация выправилась, по году регион получил порядка 93 миллиардов, прогноз на 2017-й – 113,3 миллиарда рублей. По данным налоговой службы за 9 месяцев 2017-го, отчисления в федеральный бюджет в Иркутской области выросли вдвое по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года (132 миллиарда рублей, рост 57%).

На 2018-й год минфин планирует незначительный рост собственных доходов региона – до 115,7 миллиарда рублей, то есть фактически беря за основу картину этого года. «Сегодня никто не может сказать, какие законодательные инициативы внесёт федеральное правительство и как это повлияет на доходную часть бюджета. В прошлом году, принимая бюджет, мы столкнулись с тем, когда федеральный центр заявил об изъятии 1% налога на прибыль в пользу федерального бюджета. Поэтому запланировать ещё больший рост доходов очень рискованно, повторится ситуация 2015 года, когда мы дважды секвестировали бюджет, потому что на входе запланировали излишне радужные доходы», - заявила Бояринова.

Есть ещё несколько ограничений со стороны Москвы, из-за которых региону приходится сдерживать свои амбиции. Так, взамен на федеральную дотацию на выравнивание бюджета в 5,8 миллиарда рублей, регион обязан избавиться от всех неэффективных налоговых льгот и, по сути, срезать расходы без ущерба социальной сфере, при этом все новые программы не могут быть приняты без согласования с Москвой. Ещё одно соглашение связано с предоставлением бюджетных кредитов за последние 3 года, здесь регион обязан сдерживать рост дефицита и уровня государственного долга.

«В случае нарушения этих соглашений нас ждут очень жёсткие санкции: это сокращение дотаций на 5%, в суммовом варианте это 400 миллионов рублей, и одномоментный возврат кредитов, выданных за последние 3 года, в сумме 7,2 миллиарда рублей. А также включение региона в «чёрный список», что станет проблемой для участия в федеральных целевых программах», - подчеркнула министр финансов региона.

В то же время достаточно высок ожидаемый уровень финансовой помощи на 2018 год – около 11 миллиардов рублей. По данным минфина, в 2017 году этот показатель вырос почти в два раза, на входе закладывалось 7,4 миллиарда, сегодня регион уже имеет от Федерации 13,4 миллиарда рублей. Уже сейчас известно, что на 2018 год региону выделено 2,2 миллиарда рублей, в том числе 714 миллионов – это «плюшка» за увеличение налогового потенциала, 1,5 миллиарда – компенсация расходов на повышение заработной платы. При этом регион рассчитывает в начале будущего года получить дополнительные деньги за счёт нераспределённой субсидии.

С налогами отношения у региона разные. Третий по объёму налог на имущество считается самым легкособираемым, он, по мнению депутата заксобрания Эдуарда Дикунова, меньше всего подвержен конъюнктуре, и поэтому здесь «нужно поработать» с местными властями, чтобы привлекать как можно больше. Бичом второго – налога на доходы физических лиц (НДФЛ) – являются «серые схемы». По раскладам директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, которые она представляла весной, четверть населения «сидит в тенёвке», на них приходится треть зарплаты. Самый крупный – налог на прибыль организаций – очень капризный и в большей степени зависимый от состояния мирового рынка.

Треть этого налога приходится на нефтяные компании, по словам Бояриновой, «он подвержен сумасшедшей волатильности и просчитать его сложно: ни одно предприятие не может сказать, какая выручка будет через год или через 3 года». При этом только Иркутская нефтяная компания зарегистрирована на территории региона, остальные – представители консолидированной группы налогоплательщиков, распределяющих прибыль, исходя из всех предприятий по территории России. По мнению Зубаревич, в регионе установилась так называемая «колониальная экономика», когда область по факту зарабатывает меньше, чем может, а ходить, например, в «Газпром» бесполезно: «Такая экономика вообще не даёт развиваться региональным экономическим группам, когда большие федеральные «слоны» заходят на территории, им эта территория по барабану».

Кроме того, работают федеральные и региональные налоговые льготы, из-за которых область недополучает порядка 11 миллиардов рублей. Но отменять их нецелесообразно, этими льготами власти объясняют срезание расходов на национальную экономику. Правительство Иркутской области делает ставку на привлечение частных инвестиций в проекты, которые затем будут давать реальную отдачу в виде доходов в бюджет. В этом есть определённая логика – не имея на руках собственных свободных денег (более 71% в 2018 году уйдёт на соцсферу), власть по дешёвке даёт бизнесу в пользование природные ресурсы, землю, коммуникации, в том числе самую дешёвую в России электроэнергию.

Осторожность в отношениях с налогом на прибыль, плавающие цены на нефть и вместе с ними курс рубля, непредсказуемость федерального законодателя объясняют планирование уровня доходов в 2018 году на уровне 2017-го – 126 миллиардов рублей. По заверению Бояриновой, если по итогам этого года область получит профицит, при этом выполнив все взятые на себя обязательства, остаток средств на едином счёте будет распределён по нуждающимся направлениям.

А вот этот вопрос задавали не раз. И даже не два раза. А всё потому что регион взял на себя обязательства по повышению зарплаты. Во-первых, это доведение минимального размера оплаты труда (МРОТ) до стопроцентного уровня прожиточного минимума, который будет утверждён по итогам 4-го квартала 2017 года. Федеральный законодатель устанавливает срок до 1 января 2020 года, но иркутские власти решили выполнить эту задачу на год раньше.

Во-вторых, это индексация на 4% зарплаты тем категориям работников бюджетной сферы, которым её не повышали с 2014 года. В основном, это младший и технический персонал. По основным категориям, как недавно отчиталось правительство Иркутской области, уже до конца этого года планируется достичь нормативных показателей, то есть среднемесячной зарплаты по отрасли.

Эти два пункта вызвали ожесточённые споры на заседаниях комитетов регионального парламента за неделю до первого чтения законопроекта по бюджету области. Из-за того, что структура бюджета несколько лет тому назад изменилась, из неё пропала статья 211, в которой конкретно прописывалось, сколько денег потратит регион на зарплату.

За пару дней до публичных слушаний состоялось заседание комитета по социокультурному законодательству регпарламента, на котором вдруг выяснилось, что представители профильных министерств не могут конкретно назвать, сколько денег они будут распределять на повышение МРОТ и зарплаты бюджетникам. Неопределённость и неуверенность представителей министерств привела к тому, что потребовалось вмешательство спикера закосбрания Сергея Брилки. Неизвестно, сколько в этом было чисто политических мотивов, предпосылок к выборам парламента в 2018 году, но, по сути, только после его вопросов на комитете по бюджету и ценообразованию прозвучали конкретные цифры.

По данным минтруда региона, на оба направления потребуется не более 0,5 миллиарда рублей. Под действие регионального соглашения по повышению МРОТ подпадает почти 43 тысячи человек. Предполагается, что с 1 января прожиточный минимум для южной территории составит 10,57 тысячи, для северных – 13,62 тысячи рублей. Стоимость увеличения составит 232 миллиона рублей из областного, ещё 142 миллиона – из местных бюджетов. На индексацию на 4% планируется направить 235 миллионов рублей.

На этом вопросе заострили внимание и аудиторы Контрольно-счётной палаты Иркутской области. «Мы очень подробно подсчитали, в госпрограммах заложен 271 миллион рублей - в части средств из областного бюджета. Областные государственные полномочия переданы на муниципальный уровень без индексации 4%, общая сумма не достающих средств составляет 440 миллионов рублей, при этом большая часть ложится на образование», - заявила на заседании того же комитета глава ведомства Ирина Морохоева.

Бояринова пояснила, что в девяти субвенциях, направляемых муниципальным образованиям, не учитывалась эта индексация зарплаты муниципальных служащих, повышение произойдёт после принятия соответствующих нормативно-правовых актов дум и мэров. Компенсироваться эти расходы будут дотацией на сбалансированность. До конца этого года уже распределено 2 миллиарда рублей. Со вступлением в новый финансовый год муниципалитеты получат сверху ещё 2,5 миллиарда рублей, общая сумма межбюджетных трансфертов осталась на уровне 2017-го – 6,1 миллиарда рублей.

Перераспределение трансфертов произошло, в частности, после того, как ряд муниципалитетов заявили о дефиците средств в сумме 6,5 миллиарда рублей. В эту сумму, по словам Бояриновой, вошли не только дотационные территории, но и доноры (Иркутск, Ангарск, Усть-Кутский, Катангский и Бодайбинский районы), включены дефициты бюджетов, кредиторская задолженность, сложившаяся с 2011-2014 годов. Поэтом выделенные сразу же 2 миллиарда рублей пойдут на покрытие долга, в первую очередь, за коммунальные услуги. Также с муниципалитетами планируется заключать соглашение на реструктуризацию кредитов по ставке 0,1% до 2022 года.

Если посмотреть расходную часть бюджета, самый большой рост демонстрирует здравоохранение – с 43,3 в 2017- до 49,14 миллиарда в 2018-м. В 2020 году уже заложен бюджет в 51,6 миллиарда рублей. Это связано с началом строительства новых корпусов больниц, детского медицинского центра, проектирование которых должно пройти в 2018 году. Образование подрастёт ненамного – с 36,6 до 37,38 миллиарда рублей, на 1,1 миллиарда вырастут расходы на социальную поддержку (с 22,8 до 23,9 миллиарда). Растёт и охрана окружающей среды – с 4,2 до 5,48 миллиарда рублей. К 2020-му на эти цели планируется затратить 6,6 миллиарда рублей. Бюджетные инвестиции на входе в финансовый год запланированы в сумме более 12 миллиардов рублей, эти деньги будут направлены на капремонты и строительство объектов здравоохранения, образования, физкультуры и спорта, коммунального и дорожного хозяйства. На начало 2017-го закладывалось всего 8,5 миллиарда рублей. Но при этом размер дорожного фонда остался на уровне 2017-го – чуть больше 7 миллиардов рублей.

Существенно подрезаны расходы на национальную экономику и инновации – с 5,2 в 2017-м до 3,6 миллиарда рублей в 2018-м. Снижены объёмы некоторых статей по строительству. в частности, расселение граждан из ветхого и аварийного жилья в 2018-м потребует всего 227 миллионов рублей, тогда как в 2017-м потрачено почти 1,2 миллиарда. Это связано с завершением реализации соответствующего указа президента и доделками тех объектов, из-за которых регион сорвал исполнение программы. Примерно вдвое уменьшилось финансирование переселения граждан из зоны строительства Байкало-Амурской магистрали. Почти на 110 миллионов подрезали расходы на обеспечение жильём детей-сирот, на 100 миллионов «подрубили» жилищно-коммунальное хозяйство. При этом примерно вдвое увеличились расходы на реализацию подпрограммы «Молодым семьям – доступное жильё».

Тема повышения уровня госдолга взбудоражила депутатов заксобрания. По данным на 3 октября, этот показатель составил всего 13,8 миллиарда рублей, или 11% от доходов. По мнению депутата Владимира Чеботарёва, путём повышения уровня госдолга можно «нивелировать риски неисполнения расходных обязательств».

При этом в проекте бюджета уровень госдолга существенно выше, отражён и его рост. На 2018-й прогнозируется на уровне 32,1 миллиарда, в 2019-м – 38,7 миллиарда, в 2020-м – 45,1 миллиарда. Поднимать его стоит осторожно, иначе полетят все договорённости с федеральным центром. С увеличением предполагается сменить и структуру госдолга – снизить до минимума долю бюджетных кредитов (с 13% до 4%), немного снизить долю коммерческих кредитов (с 50% до 47%) и нарастить долю государственных облигаций (с 37% до 49%). Гособлигации понадобятся, чтобы покрыть дефицит и кассовые разрывы, а также частично погасить долговые обязательства.

Уже сейчас известно, что минфин привлечёт четыре коммерческих кредита на 7 миллиардов рублей. Кроме того, в 2018 году региональная власть рассчитывает заключить с федеральным Минфином соглашение о реструктуризации бюджетных кредитов под ставку 0,1%. Это позволит частично высвободить расходы на обслуживание госдолга и перенаправить эти деньги на другие статьи.

Кроме того, регион рассчитывает на «богатый» на доходы 2017 год. По данным на 1 ноября, уже собрано 97-98% налога на прибыль организаций и на имущество, профицит бюджета составляет 10,4 миллиарда рублей. Впрочем, Бояринова объясняет высокий уровень профицита низким уровнем исполнения госпрограмм. Сейчас средний процент исполнения составляет 75,2. Ниже 60% исполнены только две из 17 госпрограмм – развитие жилищно-коммунального хозяйства (55,6%) и охрана окружающей среды (58,6%). Минфин рассчитывает, что основные объёмы денег будут распределены в ноябре-декабре.

Полученный по итогам года профицит выразится в виде остатка средств на едином счёте области, который затем перераспределят при первом же уточнении бюджета 2018 года. Но пока региональный минфин закладывает дефицитный бюджет и наращивает госдолг, это, по словам Бояриновой, продиктовано требованиями бюджетного законодательства: «чтобы забалансировать недостающий объём доходов, мы вынуждены обозначить привлечение ресурсов». Если показатели 2017-го будут «хорошие», дефицит будет минимальным, а госдолг снизится, но и сейчас он на экономически безопасном уровне: «Разбалансировать финансовую систему очень легко. Финансовая система – это та же кровеносная система региона, не дай бог где-то образоваться какому-то тромбу, изменить показатели крови, и весь организм начинает сбоить».