Без меня меня женили. Иркутскому самоуправлению вернули выборы мэров

Власти Иркутской области в мае приняли решение о сохранении прямых выборов глав муниципалитетов, в том числе мэра Иркутска. Утверждённая заксобранием политическая воля губернатора Сергея Ерощенко вызывает уважение не только своеобразной уникальностью – в соседних регионах вопрос сохранения выборов даже не рассматривался, но и способностью главы региона объяснить свою позицию. В Забайкальском крае у властей на это не было ни желания, ни возможности – прямые выборы, которых в соответствии с последними социологическими опросами желало более 80% населения Читы, отменяли в авральном режиме, ничего не разъясняя. В Улан-Удэ институт сити-менеджера, так же без учёта населения внедрённый в 2012 году, перспектив пересмотра в 2014 году не имеет.

Федеральное законодательство дало регионам право самостоятельно устанавливать порядок выборов глав муниципалитетов в мае. У субъектов оставалось всего насколько месяцев на то, чтобы привести региональное законодательство в соответствие с федеральным до летних каникул, сразу после которых – 14 сентября – состоится единый день голосования, на который выпадают выборы мэров региональных столиц. Ключевые решения по поводу того, сохранять выборы или отменять их, главами регионов наверняка принимались самостоятельно и в апреле – сразу после процедуры первого чтения федерального закона, передававшего соответствующие полномочия субъектам.

Три региона Восточной Сибири – Забайкальский край, Республика Бурятия и Иркутская область – подошли к решению вопроса о судьбе мэров по-разному. В Забайкалье власти устами лидеров регионального отделения «Единой России» почти сразу дали понять, что мэра, которого последнее десятилетие выбирали, теперь будут назначать. При этом регион рассматривал данную законом возможность разделить город на три или четыре внутригородских округа. В этом случае в каждом таком округе в результате выборов формировалась бы окружная дума, после чего часть депутатов делегировалась бы в общегородскую думу, уже в которой из депутатов выбирали бы главу города, после чего назначали сити-менеджера. При этом кандидаты на пост сити-менеджера отбирались бы комиссией, половина членов которой назначалась бы гордумой, а половина – губернатором. Схема предполагала фактическое разделение города на части с формированием самостоятельных администраций, что немедленно вызвало острую и несколько даже неожиданную критику со стороны Читинской гордумы. «Единая Россия» пыталась отбиваться, но, в итоге, дело в руки взял губернатор. Разошедшегося главу гордумы быстро успокоили, а в заксобрание попал законопроект, который деления города на округа не предполагал, но прямые выборы отменял, вводя неведомый для Читы институт сити-менеджера - де-факто сити-менеджер и будет мэром. По крайней мере, в Чите все подразумевают под мэром именно главу исполнительной власти, хотя де-юре им является глава представительной власти, то есть председатель гордумы.

В Улан-Удэ аналогичная схема действует с декабря 2012 года – главу горсовета избирают из числа депутатов, после чего назначают сити-менеджера. В сентябре в столице Бурятии также ждут выборов, но схема их проведения изменений не претерпит – граждане будут выбирать депутатов, депутаты из своего состава – председателя, после чего объявят конкурс на должность сити-менеджера, который станет руководить администрацией города.

В Приангарье же регион пошёл на проведение полноценных выборов глав муниципальных образований. Точнее, на проведение выборов пошёл губернатор Сергей Ерощенко. На пресс-конференции в первый день работы областного фестиваля «Байкальская пресса – 2014» Ерощенко своё решение прокомментировал так – губернатора цитирует «Восточно-Сибирская правда»: «Мне кажется, большинству иркутян не так важно, будет ли глава региона назначен или избран. Это относится и к муниципальному уровню. Важна не форма власти как таковая, важен результат управления. Модель сити-менеджмента абсолютно нормальна, она имеет право на существование. Другое дело, что на территории Иркутской области она заслужила негативную репутацию, но это не проблема самой модели. Это проблема людей, которые приходят её реализовывать».

Дальше, как мне показалось, Ерощенко дал понять, что несколько устал от разборок, которые происходят на муниципальном уровне, дополнив этот тезис привычной риторикой про недостаточную эффективность муниципальной власти: «Принимая решение о сохранении прямых выборов, я хотел сэкономить средства, время и силы, затраченные на ликвидацию противоречий на муниципальном уровне власти. Очень сложно убедить даже выбранных мэров в том, что их функция – строить садики, больницы, школы. Удовлетворённость людей местной властью сегодня у нас одна из самых низких в России. Мне нравится, когда мэры рассказывают о том, сколько садиков и школ они построили, отчитываясь перед своими избирателями. Жаль только, что они забывают при этом упомянуть о доле федеральной и областной помощи в этом строительстве. Федерация нам оказывает огромную поддержку как эффективной территории, и я всегда об этом говорю. Но должно быть и встречное созидательное движение из городов и посёлков. Между тем, за первые восемь месяцев работы мы получили от мэров только одну площадку под строительство садика. Нам приходится, словно из камня, вырубать эти места».

Я соглашусь с Ерощенко в том, что большинству граждан абсолютно всё равно – выбирают мэра или назначают. Важна эффективная работа возглавляемой им администрации и конечные результаты. Если в городе или посёлке строятся детские сады и школы, ремонтируются дороги, освещаются улицы, вывозится мусор, появляются спортивные площадки, то, ей-богу, какая разница, как попал в кресло главы администрации или главы муниципального района чиновник. Соглашусь и с тем, что модель, в которой исполнительную власть возглавляет сити-менеджер, в Иркутской области дискредитирована, причём дискредитирована всего за несколько лет – фактически сразу после введения этой модели управления в Ангарске и Братске. И, да, это, конечно, не проблема модели, а проблема людей, которые приходят её реализовывать. Но Ерощенко забыл сказать, что это также и проблема людей, которые этих управленцев в кресла сити-менеджеров сажают.

К великому несчастью, власть, в том числе на муниципальном уровне, получают чаще всего не те силы, которые предложили более эффективную программу развития и механизмы решения существующих проблем, а те, у кого есть или деньги или всё та же власть. Повсеместно на посты мэров, губернаторов, глав администраций, сити-менеджеров усаживаются креатуры тех или иных предпринимателей разной высоты полёта, политиков и иже с ними. Так будет в 2014 году в Чите и Улан-Удэ, так было в иркутских городах Ангарск и Братск, где в 2011 году институт сити-менеджеров ввели фактически после того, как кандидаты от «Единой России» проиграли выборы коммунистам в том же Братске и Иркутске. Победа коммуниста Александра Серова в Братске ничем хорошим для него не закончилась – он был задержан на получении взятки в 15 миллионов рублей. После этого в городе был реализован принцип, при котором представительную власть возглавляет избранный из числа муниципальных депутатов мэр, и именно он подписывает контакт с сити-менеджером. В 2011 году мэром был избран Константин Климов, а сити-менеджером была назначена Елена Гольцварт. Она сменила на этом посту Александра Туйкова, которого со скандалом снимал с поста тогдашний губернатор Приангарья Дмитрий Мезенцев. Причиной стала критика местных властей президентом Дмитрием Медведевым, который обвинил муниципалитет в неконтролируемой ситуации с лесными пожарами, от которых город утонул в дыму.

К 2013 году стало понятно, что амбициозные Климов и Гольцварт не уживаются друг с другом, в том числе и потому, что у первого не было реальных рычагов управления городом. Климов обратился в суд, требуя Гольцварт снять за неисполнение неназванных полномочий по решению вопросов местного значения. В итоге, Гольцварт ушла в феврале 2014 года, а до этого суд признал действующий состав думы города нелегитимным. Связано это было с тем, что из 25 депутатов братского парламента два ушли в заксобрание региона в 2013 году, а в январе ещё восемь сложили полномочия, и представительному органу не хватило кворума – осталось 15 человек при обязательном минимуме в 17. Вероятнее всего, массовый исход депутатов связан с нежеланием местной элиты возвращать в город прямые выборы, на которых с конца 2013 года настаивал губернатор. Ситуация дошла до того, что под угрозой оказалось принятие бюджета на 2014 год, но в конечном итоге региону всё же удалось привести депутатские мнения к единому знаменателю.

Проблема с принятием бюджета в Братске была далеко не единственной – времени на текущую административно-хозяйственную деятельность, не говоря уже о развитии и разработке программ развития, в пылу политических дрязг явно не хватало. Схожие, пусть и не такие острые конфликты между руководителями возникали и в Ангарском муниципальном образовании. Сложно сказать, удалось бы избежать таких конфликтов в Иркутске, случись и тут сити-менеджер, появление которого пусть кулуарно, но обсуждалось. И можно понять Ерощенко, который говорит о том, что модель назначаемого сити-менеджера в регионе себя дискредитировала, причём благодаря чиновникам, а не самой системе. И откат к прямым выборам ответственность за вечный бардак во взаимоотношениях глав администраций с назначаемыми сити-менеджерами с губернатора фактически снимает, возвращая эту ответственность жителям.

Откровенно красивое на фоне соседних регионов решение Ерощенко вернуть муниципальной власти прямые выборы, к сожалению, не является продуктом широкого обсуждения проблем муниципальных образований. Федеральная власть продолжает реформировать многострадальную систему местного самоуправления сверху, не учитывая мнения ни общественных институтов, ни самой муниципальной власти. Регионы за 10 лет реализации 131-го федерального закона так и не научились воспринимать муниципальную власть как равного и важного партнёра, а, главное, как институт, конституционно отделённый от государственной власти. Сами муниципалитеты, получившие в 2003 году полномочия, но не получившие адекватной корректировки межбюджетных отношений в свою пользу и не научившиеся наполнять нищие бюджеты, в большинстве случаев годами стояли перед регионами с вытянутой рукой и теперь вызывают не только у Ерощенко, но и у многих его коллег раздражение и привычку разговаривать свысока.

Проблема ещё в том, что де-факто унитарная, а де-юре федеративная Россия никак не может определиться не столько даже с объёмом полномочий, которые она на самом деле передаёт субъектам, сколько с общими правилами игры для субъектов. То существует единый 131-й закон, а субъекты нарезают свои законы о межбюджетных отношениях, которыми фактически делают местную власть своим заложником – это больше к унитарному устройству. То теперь в каждом субъекте свой 131-й закон – это больше к федеративному. То мы вводим институт сити-менеджеров – это вообще не понятно что, а то мы возвращаемся к прямым выборам – всё бы хорошо, но с верным толкованием восьмой главы конституции это вновь никак не связано.

Больше всего в этой ситуации жалко муниципалитеты, которые за 10 лет бесконечных реформ так и не смогли построить жизнеспособную систему местного самоуправления. К 2014 году государство окончательно бросило обсуждать с этим уровнем власти его будущее. Все решения принимаются на федеральном уровне, а в регионах губернаторы даже не пытаются скрывать, что окончательная конфигурация местного самоуправления с муниципалитетами не обговаривается – нет ни времени, ни, судя по всему, особого желания. Поэтому никто, по-моему, во всей Российской Федерации толком не представляет, каким должно быть эффективное местное самоуправление и по каким схемам должны приходить к власти муниципальные руководители.

Не исключено, что если стереть с проблемы накипь пустой патетики, отодвинуть в сторону дерущихся за бюджетные ресурсы кукловодов, и услышать людей, ради которых всё это делается, то выяснится, что не нужны этим людям ни выборы, ни сити-менеджеры, а нужны, например, назначаемые губернатором главы администраций или реальные мэры из состава депутатов безо всяких сити-менеджеров. Может, и депутаты не нужны никакие – хватит одной администрации. Но сделать это, конечно, гораздо сложнее, чем спустить по властной вертикали вниз очередную схему с совершенно не ясными перспективами её применения.